Przyspieszenie reform w Rosji

Ostatnie trzy miesiace przyniosly przyspieszenie procesu reformowania roznych sfer zycia gospodarczego i spolecznego w Rosji. Przygotowano koncepcje badz uchwalono akty prawne majace polepszyc warunki rozwoju przedsiebiorczosci, wprowadzajace zmiany w sferze socjalnej, sadownictwie i prokuraturze oraz dotyczace monopoli naturalnych.
Jak sie wydaje, istotnym zalozeniem wiekszosci podjetych badz planowanych reform jest stworzenie dogodnych warunkow dla prowadzenia dzialalnosci gospodarczej i naplywu do Rosji kapitalu zagranicznego.

Wczesne stadium wprowadzania zmian i brak rozstrzygniec w wielu istotnych kwestiach sprawia, iz nie sposob obecnie ocenic szczegolowo konsekwencji wdrazania reform dla panstwa rosyjskiego. Niewatpliwie jednak pojawia sie szansa dokonania w Rosji istotnej transformacji.
Proces reform napotyka jednak bariery i zagrozenia. Zrodlem wielu z nich jest opor grup nacisku broniacych swych partykularnych interesow. Powodzenie owego procesu zalezy miedzy innymi od determinacji wladz centralnych, a takze lojalnosci wladz regionalnych i lokalnych.

Oznaki przyspieszenia

Warto przyjrzec sie zatem pokrotce wazniejszym dzialaniom podjetym w ciagu ostatnich trzech miesiecy w poszczegolnych sferach.

Reforma wlasnosci ziemskiej

W kwietniu wszedl w zycie (uchwalony w styczniu przez parlament) znowelizowany Kodeks Cywilny zawierajacy zapisy o prawie wlasnosci ziemi. Jednak wejscie w zycie zapisow dotyczacych ziemi rolniczej ustawa wprowadzajaca zawiesila do czasu uchwalenia Kodeksu Ziemskiego i ustawy o obrocie ziemia rolnicza. Pierwszy z dokumentow Duma Panstwowa przyjela 14 lipca w drugim czytaniu (ostatnie - formalne juz - czytanie odbedzie sie w jesiennej sesji parlamentu). Pomimo sprzeciwu komunistow i agrariuszy oraz watpliwosci zgloszonych przez czesc regionow ustawa przeszla zasadniczo w wersji rzadowej (gwarancje prawa wlasnosci i swoboda obrotu ziemia nierolnicza - okolo 2 proc. gruntow w Rosji). Wprowadzono jedynie pewne ograniczenia w zakupie ziemi przez cudzoziemcow w regionach przygranicznych i strategicznych. Ze wzgledu na gwaltowny sprzeciw lobby kolchozowego (kontrolujacego faktycznie wiekszosc ziemi), majacego polityczne zaplecze w lewicowej opozycji parlamentarnej (dla ktorej jest to takze ideowe pryncypium) oraz lobby gubernatorskiego (obawiajacego sie utraty waznego zrodla dochodow) spowodowal, iz kwestia obrotu ziemia rolnicza zostala odlozona do odrebnej regulacji ustawowej. Dopiero wejscie w zycie ustawy o obrocie ziemia rolnicza (wstepnie zapowiedzianej na jesien i potwierdzajacej zapewne polityczne ustalenia dotyczace przekazanie kompetencji decyzyjnych wladzom regionalnym) zakonczy proces regulowania wlasnosci ziemskiej w Rosji. Znaczenie tych zmian polega na stworzeniu cywilizowanego rynku ziemi w Rosji i ulatwieniu dzialalnosci inwestycyjnej.

Reformy zmniejszajace bariery biurokratyczne w gospodarce

13 lipca Duma Panstwowa uchwalila pakiet trzech ustaw dotyczacych tej sfery. W trzecim czytaniu przyjeto ustawy: o licencjonowaniu (nowelizacja), o rejestracji osob prawnych i o ochronie praw przedsiebiorcow. Pierwsza z nich znaczaco ogranicza (z ponad 200 do okolo 100) ilosc rodzajow dzialalnosci gospodarczej wymagajacych koncesji na szczeblu federalnym. Druga wprowadza zasade tzw. jednego okna, upraszczajac istotnie tryb rejestracji nowych podmiotow gospodarczych. Trzecia natomiast ogranicza dopuszczalna ilosc i reguluje zasady przeprowadzania kontroli panstwowych w firmach. Najwiekszy opor napotkala w wewnatrzrzadowych konsultacjach ustawa o licencjonowaniu. Niektore resorty nie chcialy bowiem wyzbywac sie znaczacego zrodla pozabudzetowych dochodow. Interwencje prezydenta Putina wspierajace projekt Ministerstwa Rozwoju Gospodarczego i Handlu z Germanem Grefem na czele pozwolily ostatecznie na ograniczenie listy koncesji (z nieznacznymi ustepstwami).

Reforma podatkowa

Kontynuowana byla reforma systemu podatkowego. 6 lipca Duma Panstwowa przyjela w trzecim czytaniu nowelizacje czesci Kodeksu Podatkowego wprowadzajaca znacznie obnizony (z 35 do 24%) podatek od zyskow przedsiebiorstw (wraz z jednoczesnym zniesieniem ulg podatkowych). Stanowi to kolejny krok na drodze do racjonalizacji systemu podatkowego i ograniczania ciezarow fiskalnych.

Reforma systemu bankowego

6 czerwca w Radzie Federacji (wyzszej izbie parlamentu) zakonczyl sie proces legislacyjny uzgodnionego z Miedzynarodowym Funduszem Walutowym pakietu ustaw wprowadzajacych korzystne zmiany do funkcjonowania rosyjskiego systemu bankowego: nowelizacji ustawy o bankructwie, nowelizacji ustawy o bankach i dzialalnosci bankowej oraz nowelizacji ustawy o Banku Centralnym. Nadal jednak, mimo wczesniejszych zapowiedzi nie rozpoczal sie proces sanacji wielu bankow (co wiaze sie z nieuchronnym bankructwem niektorych z nich).

Reforma emerytalna

Rzad przyjal w czerwcu wstepne zalozenia reformy de facto dzielac ja na dwa etapy. Pierwszy ma sie sprowadzac do usprawnienia istniejacego systemu emerytalnego, stworzenia przejrzystych regul naliczania emerytur i powiazania ich wysokosci ze skladkami na Fundusz Emerytalny. Etap drugi natomiast ma istotnie zreformowac istniejacy system poprzez stworzenie funduszy emerytalnych inwestujacych skladki oraz ostateczne przejscie od systemu redystrybucyjnego do kumulacyjnego. Dotychczas nie udalo sie jednak uzgodnic calosciowej koncepcji reformy, ktora budzi watpliwosci czesci politykow i specjalistow. Ugrupowania lewicowe w parlamencie i liberalna frakcja "Jabloko" zaapelowaly do prezydenta Putina o wstrzymanie sie z realizacja reformy motywujac to obawa o pogorszenie sie sytuacji materialnej wielu grup emerytow. Naturalnym przeciwnikiem radykalnej reformy jest sam Fundusz Emerytalny (tracacy w tym wypadku wiekszosc uprawnien na rzecz niezaleznych funduszy emerytalnych). Wladze postepuja w kwestii reformy bardzo ostroznie. Do legislacji skierowano 3 (z 7 podstawowych) projektow ustaw o: obowiazkowym ubezpieczeniu emerytalnym, o pensjach pracowniczych, o panstwowym systemie emerytalnym. Duma Panstwowa przyjela je w pierwszym czytaniu 13 lipca i skierowala do szerokich konsultacji. Wsrod przekazanych parlamentowi projektow brak nadal kluczowej ustawy o inwestowaniu skladek emerytalnych (przygotowywanej przez Ministerstwo Rozwoju Gospodarczego i Handlu). Zasadnicze decyzje dotyczace reformy zapadna nie wczesniej niz jesienia br. i trudno obecnie przewidziec, czy wobec istniejacych kontrowersji jej drugi etap zostanie skierowany do realizacji.

Reforma prawa pracowniczego

Pomimo gwaltownego sprzeciwu lewicowej opozycji (komunistow i agrariuszy) w Dumie Panstwowej nizsza izba parlamentu przeglosowala 5 lipca w pierwszym czytaniu nowelizacje Kodeksu Pracy. Krytyke projektu ze strony czesci parlamentarzystow i zwiazkow zawodowych spowodowaly szczegolnie te jego zapisy, ktore ulatwiaja procedure zwalniania pracownikow (likwidujac m.in. prawo weta zwiazkow zawodowych w tej kwestii). Od dluzszego czasu trwaja konsultacje na temat Kodeksu, ktory doczekal sie w Dumie 7 wersji. Przyjety obecnie za podstawe projekt jest zlagodzona - po parlamentarnych konsultacjach - wersja projektu rzadowego.

Reforma komunalna

5 lipca rzad FR zaakceptowal projekt reformy komunalnej. Przewiduje on stopniowe urynkowienie tej sfery uslug (m.in. pokrywanie wszystkich kosztow uslug komunalnych przez mieszkancow oraz likwidacje dotacji panstwowych dla przedsiebiorstw komunalnych) przy stworzeniu adresowanej pomocy dla slabo uposazonych obywateli. Rzad zaplanowal, iz w najblizszych miesiacach reforma komunalna bedzie wprowadzana pilotazowo w kilku regionach. W calym kraju nowe zasady obowiazywac beda nie wczesniej niz w 2003 r. Rzad nie spieszy sie z reforma, poniewaz nieuchronna jej konsekwencja bedzie stopniowy wzrost oplat czynszowych (obecnie bardzo niskich). Alternatywny projekt reformy przygotowala komisja Rady Panstwa. Roznice dotycza glownie sposobu uregulowania istniejacego zadluzenia w sferze komunalnej i kwestii panstwowych subsydiow.

Reforma sadownictwa i prokuratury

28 czerwca Duma Panstwowa przyjela w pierwszym czytaniu pakiet czterech projektow ustaw (na ogolna liczbe jedenastu) wprowadzajacych reforme sadownictwa - nowelizacje ustaw o statusie sedziow, systemie sadowniczym, Sadzie Konstytucyjnym i projekt ustawy o adwokaturze. Najwieksze kontrowersje budzi pierwszy projekt. Ugrupowania liberalne oraz sedziowie roznych szczebli (w tym Sadu Najwyzszego) krytykuja go w szczegolnosci za wprowadzenie kadencyjnosci przewodniczacych sadow, ograniczenie immunitetu sedziowskiego i uproszczenie trybu dyscyplinarnego dymisjonowania sedziow. Ich zdaniem moze to zagrozic niezawislosci sadow. Z kolei Prokuratura Generalna sprzeciwiala sie stanowczo niektorym zapisom uchwalonego 28 czerwca w drugim czytaniu Kodeksu Postepowania Karnego pozbawiajacego prokurature prawa decydowania o przeszukaniach i stosowaniu aresztu i przekazujacych te kompetencje sadom (zgodnie z norma konstytucyjna). Naciski te okazaly sie czesciowo skuteczne, bowiem wejscie w zycie tych zapisow odlozono w projekcie do 2004 r. Nowy KPK, ktorego trzecie czytanie odlozono do jesiennej sesji parlamentu, wprowadza takze w Rosji instytucje sadow przysieglych.

Reforma systemu energetycznego

11 lipca premier Michail Kasjanow podpisal decyzje o podjeciu reformy rosyjskiego systemu energetycznego, ktorego kluczowym elementem jest spolka Polaczone Systemy Energetyczne Rosji (RAO JES Rossii) - monopolista w dystrybucji (a w duzej mierze takze w produkcji) energii elektrycznej w FR. Tym samym zakonczyl sie, trwajacy od wielu miesiecy, burzliwy proces konsultacji nad zalozeniami reformy. Z 14 (!) zgloszonych projektow za podstawe koncepcji rzadowej opracowanej przez ministra Germana Grefa przyjeto projekt szefa RAO JES Anatolija Czubajsa. Zatwierdzony plan reformy sklada sie z trzech etapow, ktorych realizacja zajmie lacznie 9-10 lat (dluzej niz w pierwotnym projekcie Czubajsa). Ma ona doprowadzic do stworzenia rynku energetycznego (stanowiacy panstwowy monopol), podzialu systemu energetycznego na dwie czesci - sieci przesylowe i system dyspozytorski (kontrolowane przez panstwo) oraz otwarta na konkurencje sfere produkcji i zbytu przeznaczonej do prywatyzacji i zapewnieniu warunkow do naplywu inwestycji w branzy energetycznej. Glownymi oponentami Czubajsa byli prezydencki doradca ekonomiczny Andriej Illarionow oraz lobby gubernatorskie (reprezentowane przez komisje Rady Panstwa z Wiktorem Kressem na czele). Ich koncepcje przewidywaly demonopolizacje rynku poprzez utworzenie niezaleznych kompanii regionalnych. Opor wobec propozycji szefa RAO JES byl w duzej mierze spowodowany niechecia gubernatorow do rezygnacji z manipulowania cenami energii jako waznego instrumentu politycznego. Niechec okazuje rowniez lobby naftowe i metalowe (ceny energii sa istotna czescia kosztow wydobycia i produkcji, zwlaszcza aluminium).

Reforma kolejnictwa

18 maja rzad zatwierdzil projekt reformy Ministerstwa Kolejnictwa (MPS) - monopolisty w dziedzinie transportu kolejowego w Rosji. Projekt reformy opracowalo glownie samo zainteresowane ministerstwo z Nikolajem Aksionienka na czele. Reforma ma skladac sie z trzech etapow o lacznym czasie realizacji 10 lat. Przewiduje ona m.in. wyodrebnienie z MPS spolki skarbu panstwa "Koleje Rosyjskie" (wraz ze "spolkami-corkami", w nastepnym etapie stopniowo prywatyzowanymi). Jednym z pierwszych planowanych dzialan jest - odlozone do sierpnia br. - ujednolicenie taryf przewozowych (krajowej i miedzynarodowej) generujacych naduzycia. Reforma nie napotkala dotychczas zorganizowanego oporu (chociaz koncepcja Aksionienki najwyrazniej nie cieszy sie poparciem Ministerstwa Rozwoju Gospodarczego i Handlu). Krytycy projektu zwracaja uwage na postepujacy proces uwlaszczania czlonkow rodziny ministra Aksionienki, ktoremu powszechnie zarzuca sie liczne defraudacje.

Reforma gazownictwa

Reforma koncernu Gazprom - gazowego monopolisty - jest nadal odkladana. Doszlo jednak do powaznych zmian kadrowych w kierownictwie firmy. 31 maja dlugoletniego szefa koncernu Rema Wiachiriewa zastapil protegowany prezydenta Putina - Aleksiej Miller. W slad za tym w czerwcu przedstawiciele panstwa uzyskali kontrole nad Rada Dyrektorow Gazpromu. W powszechnym przekonaniu byl to warunek wstepny jakichkolwiek zmian w koncernie, ktorego dotychczasowy zarzad blokowal zmiany i zawlaszczal jego majatek. Nic nie wskazuje, by mialo dojsc do postawienia formalnych zarzutow w tej sprawie. Prezydent Putin i premier Kasjanow zalecali niejednokrotnie brak pospiechu i ostroznosc w kwestii reformy Gazpromu. Propozycje ministra Germana Grefa (potwierdzone przez premiera) mowia o podziale koncernu na struktury zajmujace sie wydobyciem oraz transportem i eksportem gazu ziemnego, a takze o zapewnieniu dostepu do sieci konkurencyjnych firm. Ministerstwo Rozwoju Gospodarczego i Handlu ma przygotowac projekt reformy do konca tego roku. Powazniejszym zmianom sprzeciwia sie samo lobby gazowe wspierane przez szereg politykow. Zainteresowane glebsza reforma Gazpromu sa natomiast zachodnie koncerny energetyczne i panstwa Unii Europejskiej (ktorym zalezy na zwiekszeniu dostaw z Rosji i na ich bezpieczenstwie).

Inne zmiany

Poza wspomnianymi wyzej reformami w ostatnim czasie, z inicjatywy rzadu, rosyjski parlament przeglosowal kilka innych, pojedynczych ustaw. Wspolnym mianownikiem, ktory laczy wiekszosc z nich, jest polepszenie wizerunku miedzynarodowego Rosji i poprawa warunkow dzialalnosci gospodarczej w Rosji. Wsrod nich warto w tym kontekscie wymienic przyjeta przez Dume 13 lipca (od razu w trzech czytaniach!) ustawe o regulacji rynku walutowego (ograniczajacej z 75 do 50% poziom obowiazkowej odsprzedazy panstwu walut zarobionych na transakcjach eksportowych). Tego samego dnia izba uchwalila w trzecim czytaniu dwie inne ustawy: o przeciwdzialaniu legalizacji dochodow pochodzacych z przestepstwa (walce z praniem brudnych pieniedzy) oraz ustawe wprowadzajaca w zwiazku z tym odpowiednie zmiany do Kodeksu Karnego.

Metodologia reform

Warto zwrocic uwage na specyfike sposobu wprowadzania w zycie zmian w ostatnich miesiacach. Jesli chodzi o hierarchie problemow, daje sie zauwazyc, iz priorytetowo traktowane sa te dzialania, ktore poprawiaja warunki robienia biznesu w Rosji. Ponadto w pierwszej kolejnosci przyjmuje sie projekty nie pociagajace za soba bolesnych skutkow spolecznych oraz czesto te, ktore nie napotykaja zdecydowanego oporu w parlamencie (choc nie jest to regula).

W trakcie reformowania ujawnia sie takze specyfika procesu konsultacyjnego i legislacyjnego. Niemal wszystkie zmiany poddawane sa zlozonej procedurze, ktora obejmuje z reguly nastepujace elementy: przygotowanie przez resort wiodacy (badz specjalna komisje prezydenckiej administracji) koncepcji reformy, powolanie odpowiedniej komisji Rady Panstwa, porownywanie konkurencyjnych projektow, konsultacje miedzyresortowe, konsultacje w regionach, wstepne zatwierdzenie przez rzad koncepcji reformy i jej dalsze dopracowywanie, ostateczne zatwierdzenie koncepcji, przygotowanie pakietu projektow ustaw wprowadzajacych reforme, konsultowanie projektow z regionami i zainteresowanymi srodowiskami, konsultowanie projektow z frakcjami parlamentarnymi przed ich formalnym wniesieniem do Dumy (!), uwzglednianie zglaszanych poprawek, formalne wniesienie projektow do Dumy, normalny proces legislacyjny (trzy czytania w Dumie, zatwierdzenie przez Rade Federacji, podpisanie przez prezydenta). Wydaje sie, iz motywem stosowania tak zlozonych procedur jest stworzenie wrazenia, iz reformy nie sa narzucane przez wladze, ale sa rezultatem szerokich spolecznych konsultacji, w ktorych zadne wazne podmioty (zwlaszcza regiony) nie sa pominiete, a opracowane projekty sa optymalne i uwzgledniaja rozne interesy. Wydaje sie, iz Kreml chcial ponadto poprzez ciagle proby szukania kompromisu utrzymac wrazenie konsolidacji spoleczenstwa, ktore bylo jednym z kluczowych hasel prezydenta Putina.

Ulegala zmianom postawa Kremla. Milczacy wczesniej prezydent coraz czesciej osobiscie angazowal sie we wspieranie niektorych reformatorskich projektow. Widoczne to bylo zwlaszcza w zakresie ustawodawstwa ograniczajacego bariery biurokratyczne w gospodarce, reformy wlasnosci ziemi i reformy sadowniczej. Prezydent spotykal sie zwlaszcza z liderami regionalnymi i przedstawicielami frakcji w Dumie Panstwowej. Na biezaco nadzor nad procesem legislacyjnym sprawowali prezydenccy urzednicy, a szczegolnie zastepca szefa prezydenckiej administracji Wladislaw Surkow i przedstawiciel prezydenta w Dumie Aleksandr Kotienkow.

Wnioski

Ostatni kwartal przyniosl wyrazne przyspieszenie dzialan reformatorskich ze strony wladz rosyjskich. Wladze, a zwlaszcza osrodek prezydencki i Ministerstwo Rozwoju Gospodarczego i Handlu kierowane przez Germana Grefa (inicjator szeregu zmian) zademonstrowaly polityczna wole dokonania powaznego wysilku reformatorskiego na wielu odcinkach. Chociaz w podjetych dzialaniach obecny jest element propagandowy (zwlaszcza na uzytek zagraniczny), to jednak nie nalezy ich traktowac jako posuniecia pozorne.

Hierarchia problematyki reform wskazuje, iz rosyjskie wladze priorytetowo traktuja te zmiany, ktore poprawiaja wizerunek Rosji w miedzynarodowych elitach biznesu, stwarzaja dogodny klimat oraz odpowiednie warunki prawne sprzyjajace zwiekszeniu naplywu kapitalu zagranicznego do Rosji, a takze dla prowadzenia dzialalnosci gospodarczej przez podmioty rosyjskie.

Wiekszosc omawianych reform znajduje sie badz na etapie koncepcyjnym, badz wczesnym etapie realizacyjnym. Ostateczny ksztalt szeregu z nich nie jest jeszcze przesadzony. W zwiazku z tym w wiekszosci przypadkow nie da sie obecnie przeanalizowac konsekwencji ich wdrozenia dla panstwa rosyjskiego. Mozna stwierdzic natomiast, iz z reguly maja one kierunek liberalny i sluza szeroko rozumianej sanacji panstwa, tworzeniu podstaw dla modernizacji i wzrostu gospodarczego.

Istnieje caly szereg zagrozen dla procesu reformatorskiego. W szczegolnosci niewielkie zaawansowanie procesu reformatorskiego stwarza mozliwosci "psucia reform", opozniania ich wdrazania badz oslabiania ich radykalizmu. Jest to zwiazane najczesciej z dzialalnoscia rozmaitych grup nacisku broniacych swych partykularnych interesow. Istnieje nawet niebezpieczenstwo, iz niektore zmiany moga wrecz utrwalic patologiczne zjawiska charakterystyczne dla minionego okresu.

Ostateczne powodzenie podjetych wysilkow zalezy od wielu czynnikow, wsrod ktorych na pierwszy plan wysuwaja sie: determinacja kierownictwa panstwowego w zakresie wdrazania reform, sprawnosc aparatu administracyjnego oraz lojalna postawa wladz regionalnych i lokalnych i utrzymanie spoleczno-politycznej stabilnosci w panstwie.